作者：王国飞，中南财经政法大学法学院环境法学博士研究生,碳排放权交易湖北省协同创新中心兼职研究员

导读：我国碳排放权交易尚处于试点阶段，国家层面缺失立法监管，虽有部门规章《碳排放权交易管理暂行办法》，但不过是框架性文件，缺乏配套的操作细则；地方层面则存在监管规则位阶低、不统一、不健全等问题。笔者认为，建设国家碳交易市场已成趋势，亟须确立一套统一、系统化的风险监管法律保障机制。

当今时代，人类正面临着气候变化带来的严峻问题。应对气候变化、控制温室气体排放，迫在眉睫，由此催生了碳交易市场。作为一个运作机制复杂的特殊新兴市场，其呈现出主体多元性、客体特殊性、利益复杂性、风险多重性、综合市场性、信息不对称性等特征。

在实践中，国内外碳交易市场均存在政治风险、经济风险、气候风险、法律风险、操作风险、项目风险、技术风险等这些问题直接或间接、已经或潜在地影响着碳交易市场相关主体的合法权益，以及碳交易市场的可持续发展。 碳交易市场风险虽然具有多重性，但总体上是可控的。笔者认为，规避碳交易市场的风险，重在监管。碳交易市场的特殊性，以及碳交易市场监管议题的跨学科性、跨部门性，决定了对其风险监管必须采取多元模式，而实现多元监管离不开健全的法律保障。据易碳家了解到，中国碳排放权交易市场目前于试点阶段，国家层面缺失立法监管，虽有部门规章《碳排放权交易管理暂行办法》，但不过是框架性文件，缺乏配套的操作细则：地方层面则存在监管规则位阶低、不统一、不健全等问题。笔者认为，建设国家碳交易市场已成趋势，亟须确立一套统一、系统化的风险监管法律保障机制。

碳交易市场，发展会遇到哪些问题?

1．政府层面

碳交易市场的风险监管主要体现在总量控制制度、配额分配制度、信息公开制度、报告审查制度、“三可”制度、注册登记制度、第三方机构管理制度等方面。

总量控制制度是实行碳交易的基础，过严则不利于经济发展，过松则难以实现控排的目标，试点省份在总量控制方面存在方法学不同的差异。所以，全国碳交易市场建设在总量控制设计中要体现科学性，要处理好地区、行业经济发展与环境保护的协调。

配额分配关乎国家、地方经济发展，以及控排对象的切身利益。全国碳交易市场配额分配制度的设计不仅要体现科学性，更要兼顾地区间的公平性、行业间的差异性。

据《2014年CDP中国100强气候变化报告》显示，中国企业碳排放信息公开不到五成，表面看来，企业担心商业秘密泄露、环境纠纷、环境行政处罚。实际上是缺乏企业碳排放信息公开的制度。如何把握透明度和保密程度二者之间的平衡，是全国碳交易市场建设需要考虑和进一步解决的问题。否则，随着全国碳交易市场的启动，纠纷准以避免。例如，2011年美国新泽西环保

局因拒绝公开买方碳交易信息，被该州独立的调查新闻机构起诉。

目前，我国7个试点省市均有一套报告审查制度，彼此间存在差异。全国碳交易市场的建设，须保证报告审查制度的规范性、统一性、奖罚合理性。

核算、报告与核查体系也是开展碳交易的基础性、前提性制度。从目前试点阶段来看，该制度存在透明度低、可比性羊、可靠性欠佳、完整性缺乏等问题。

从各试点省份第三方机构的产生来看，有的是指定产生，有的则是招标产生，对于招标、指定产生的第三方机构，还存在与国家发展改革委备案的机构名单不一致的现象。因此，需要完善、统一第三方机构管理制度中资质审查、认定、公布、奖惩等具体内容。

2．第三方机构层面

在碳交易市场建设中，第三方机构以其特有的技术和专业优势，发挥着不可替代的监管作用。第三方机构行使碳交易市场监管权力，须拥有国家规定的软件和硬件资质。一旦国家认可其资质，第三方机构就要按照与控排企业的委托协议，开展县体的核查工作，即对控排单位的温室气体减排活动进行核查与证实。第三方机构虽然具有独立性、营利性、中立性的特点，但其开展核查工作必须依据国家，或者地方试点颁布的企业温室气体排放核算方法与报告指南。

目前，国家发展改革委已经发布两批，共计24个行业的企业温室气体排放核算方法与报告指南。据易碳家了解到，这24个行业企业包括发电企业、电网企业、钢铁生产企业、化工生产企业、电解铝生产企业、镁冶炼企业、平板玻璃生产企业、水泥生产企业、陶瓷生产企业、民航企业、石油和天然气生产企业、石油化工企业、独立焦化企业、煤炭生产企业。部分试点省市也发布了一些行业的温室气体排放核算方法与报告指南，例如《上海市温室气体排放核算与报告指南(试行)》、《湖北省工业企业温室气体排放监测、量化和报告指南(试行)》。

温室气体排放核算与报告工作是一项耗费人力、物力、财力和时间的工作，一般要耗时3个月左右才能完成。国家和试点省市的核算与报告指南在方法学、具体要求等方面存在差异，如果按照两个层级的核算和报告指南，分别开展相关工作，则容易重复劳动，极大地浪费了人力、物力、财力、时间，甚至还会影响控排单位正常的生产经营工作，造成不必要的经济损失。

因此，全国碳交易市场建设，须解决好国家与地方不同企业温室气体排放核算方法与报告指南的一致性、执行性及其监管责任的问题。今后的研究中，还应加强相关理论问题的探讨，为构建完善的碳核查报告制度、核查监管制度奠定基础。只有这些问题解决了，才能更好的发挥第三方机构在碳交易市场风险监管中的特殊作用。

碳交易所成碳交易市场主体参与交易的重要平台

3．交易所层面

碳交易所是碳交易市场主体参与交易的重要平台，为参与主体提供交易信息、交易场地、交易设施以及结算等服务，同时监管市场参与主体的交易行为、交易账户资金变动情况，对违规市场参与主体采取措施，以及为碳交易市场参与主体间、交易主体与交易所间的纠纷，提供救济，从而保障碳交易市场的健康、安全、有序、可持续运行。

国外形成了一些比较活跃，且各具特色的碳交易所。例如，欧洲能源交易所(EEX)提供EuA现货、期货交易；欧洲环境交易所(BlueNext)提供ERU、EUA CER期货交易，是全球最大EuA现货市场；奥地利能源交易所(EXAA)提供EUA现货，和以电力现货为主的交易：荷兰气候交易所(Climex)提供 EUA、CER、ERU、VER现货与远期交易。

目前，我国7个试点省市均有自己的交易所，这些交易所在名称上存在些许差异。例如，湖北省碳排放权交易中心和重庆碳排放权交易中心、深圳市排放权交易所和天津排放权交易所、北京环境交易所、上海能源环境交易所、广州碳排放权交易所等。

从碳交易市场风险监管角度来看，碳交易所名称上的差异无伤大雅，重要的是交易规则的统一。上述7个交易所均有一套自己的交易规则，各交易规则存在诸多差异，不利于碳交易市场的健康、可持续发展。因为“游戏规则”不同，参与主体定会选择有利于自己的规则。因此，全国碳交易市场建设需要统一各交易所的交易规则，包括市场参与人资格审查，以及交易方式、结算规则、标的物登记管理等，相应的风险监管制度建设应包括资格审查制度、交易结算制度、标的物登记管理制度、监管制度和争议解决制度等。

4．社会层面

根据市场失灵、政府失灵以及多中心治理等理论可知．社会监督可以弥补市场失灵、政府失灵的缺陷。笔者认为，社会监督的主体应是多元化、自律性、非营利性的。

就碳交易市场风险监管而言，能源协会、环保协会、大众媒体、法律咨询服务机构、会计咨询服务机构、资产咨询管理机构、信用评定机构以及投资者都可以成为监督的主体，并且他们在专业、技术、物力、人力存在优势。社会监督的对象应包括政府及碳交易市场主管部门、碳交易所、第三方机构以及其他市场参与主体。

具体来说，他们可以监督政府的碳排、放总量控制、配额分配、行政处罚等行为，监督碳交易所的会员管理与服务、交易纠纷处理、监督管理、信息发布等行为，监督第三方核查机构的资质、核查、核查报告等事项，监督交易主体的内幕交易、操作市场等不正当竞争行为。

这些主体之所以能够对碳交易市场风险监管进行社会监督，具有“纳税人身份”便是其中一个重要的原因。据易碳家了解到，不论试点省市的碳交易市场，还是正在推进的国家碳交易市场，各项建设所需要的费用多来自于财政支持，即使用纳税人的钱。作为纳税人，行使对碳交易市场总量控制、配额分配、交易、监管、核查等方面的监督是应有之义。然而，从国家发展改革委出台的《碳排放权交易管理暂行办法》，以及试点省市立法来看，并没有纳入上述让会监督主体，这无疑是剥夺了他们监督权．违背了法定权利与义务的统一性。所以，全国碳交易市场建设，尤其是风险监管，要重视和充分发挥社会主体的监督作用。只有这样，才能更好地监督政府、交易所、第三方机构及其工作人员行使监管权。

碳交易市场风险监管，还须做什么?

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度，并要求依法加强和改善宏观调控、市场监管。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展。

全国碳交易市场的健康、可持续发展离不开健全的法律体系，特别是碳交易市场风险监管立法。这就需要立足国外和试点碳交易市场实践中存在的风险问题，结合碳交易市场的特殊性、风险监管难题和国内外立法经验教训，探索建立碳交易市场的风险综合监管理论，并以此为理论基础，构建政府、第三方机构、交易所、社会多元主体的法律监管机制。

第一，构建政府监管机制。国外碳交易市场建设多是立法先行，而中国则是试点先行、政策引导。在论证了碳交易市场风险政府监管正当性、主导作用的基础上，还需要构建碳交易市场风险政府监管法律机制，这一机制涉及总量控制制度、配额分配制度、信息披露制度、报告审查制度、国家碳交易注册登记管理制度以及核算、报告与核查制度等制度的创新和完善。例如，需要界定企业碳排放信息公开法律制度的概念，在不违反强行法规定、服务于环境保护、服务于碳交易、服务于碳管理的原则下，确定企业碳排放信息的范制，可以依据时间性、实现方式、信源、价值、传播范制等不同标准，对这些信息进行不同地分类，还可以依据客观性、可靠性、全面性和易获取性4个方面，考察企业碳排放信息公开的程度，进一步科学划定强制公开、自愿公开、协商公开的范围，且在现行法律框架下，明确哪些企业碳排放信息属于公开的例外情形。

第二，完善第三方机构监管机制。强调碳交易市场风险第三方机构监管，须先解决一个理论问题，即第三方机构风险监管的正当性。易碳家认为，这涉及第三方机构监管有无法律授权、有无委托协议、能否保持中立性、是否具备专业性要求等内容。其次，第三方机构在碳交易市场风险监管中，发挥的是辅助作用，其对控排单位碳排放报告的核查，表面是受企业委托，实则服务于政府碳排放总量或者配额分配，并且政府对第三方机构出具的核查报告，具有审查的权力。因此，构建第三方机构监管机制，必须论证其正当性和辅助作用，在此基础上，再进一步完善碳监测制度、碳排放报告审查制度、监管责任制度等制度。

第三，重构交易所监管机制。有无法律授权、能否促进交易的公平公正、能否维护交易各方的合法权益，是重构碳交易市场风险交易所监管法律机制的前提。据易碳家了解到，交易所在碳交易市场风险监管中，发挥的是监控作用，从会员注册登记、交易条件审查到交易完成，以及市场信息、异常情况等都处于其实时监控之下。碳市场风险交易所监管机制的重构，需要在论证碳交易监管的正当性和监控作用的基础上，继续完善具体的制度体系。例如，建立全国统一的注册登记制度、会员审查制度、交易方式制度、结算制度、风险应急制度、信息管理制度等。

第四，引入社会监督机制。若要发挥社会监督的作用，需要在认识到监管自身引发的监管风险和实践中社会监督缺失等问题的基础上，论证社会监督的正当性和社会的监督作用，进而在碳交易市场风险监管中引入社会监督机制，这一机制涉及碳排放/碳交易信息公开制度、检举控告制度、环境公益诉讼制度等制度。

如何破解“单一部门之轻”的困局?

碳交易市场监管机制的构建，多是从单一部门法展开，且没有结合碳交易市场的特殊性和风险监管困境，难以实现对调整范围的突破。这种缺乏立法整合与协同的思路，势必造成“单一部门法之轻，无法承受碳交易市场风险监管之重任”的问题。

碳交易市场中的风险监管难题，需要法律来解决。离开法律的规范、保障与推动，温室气体减排目标和发展低碳经济的目标都将难以实现。

在应然层面，碳交易市场中的多元化价值需要法律加以定位，复杂的利益关系需要法律加以调整，以及有关碳交易市场建设、温室气体减排的政策或战略需要法律加以落实。

在实然层面，碳交易市场建设主要靠政策推动，缺乏法律制度的安排，部门法尚未将碳交易市场风险监管纳入其调整范制。因此，立法机关必须对碳交易市场风险监管作出回应，要突破常规边界，建立一套多维度、多部门协同、体系化的多元调整机制。

现有研究表明，特别是碳交易市场监管机制的构建，多是从单一部门法展开，且没有结合碳交易市场的特殊性和风险监管困境，难以实现对调整范制的突破。这种缺乏立法整合与协同的思路，势必造成“单一部门法之轻，无法承受碳交易市场风险监管之重任”的问题。

经济学、管理学的研究成果是立足本学科进行“西医疗法”，缺乏法学思维的审视。碳交易市场的特殊性、风险影响的多元性，以及风险监管的复合性和实践指向性，决定了其研究必须跳出单一学科、单一部门法的局限，采取学科整合和部门协同研究、比较研究和实证研究的多元方法。

一是学科整合和部门协同研究。所谓学科整合，即运用经济学、管理学、哲学、法学等学科的理论对碳交易市场风险监管的法律价值、正当性、基本原则构建，进行多维度的综合论证，通过对碳交易市场风险监管问题的研究，建立不同学科间的联系桥梁。所谓部门协同研究，即环境法、能源法、经济法、行政法、民法、刑法等部门法，要对碳交易市场风险监管问题作出立法上的回应，特别是制度的创设、制度的衔接，从而构建出一套面向实践的、协同的碳交易市场风险多元监管法律机制。

二是比较研究和实证研究。对中国而言，碳交易市场建设缺乏经验积累，仍处于“摸着石头过河”的探索之中，但不是说我国的碳交易市场建设风险监管是盲目的、无章可循的。笔者认为，可以通过选取强制性碳交易市场风险监管代表——欧盟、自愿性碳交易市场风险监管代表——美国芝加哥，与国内试点省市碳交易市场风险监管规范进行全面、系统的比较：也可以对全国7个试点省市的政府，以及碳交易市场主管部门、碳交易所、第三方核查机构、控排单位、投资者．开展碳交易市场风险监管的实证研究，深度分析各类风险及其形成机理，找出碳交易市场风险，以及监管问题的根源，为构建全国碳交易市场风险监管法律制度与机制，奠定实践基础。（文章出版源：《环境经济》杂志, 2015年第13期）

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