原题：用法治中国凝聚复兴力量

????? ——标注依法治国新高度①

一个富强民主文明和谐的中国，首先是法治的中国；一个自由平等公正的社会，首先是法治的社会；国家治理体系和治理能力的现代化，首先是制度建设和治理方式的法治化。

金秋十月，正在北京召开的十八届四中全会，把法治中国提升到前所未有的高度。这是我们党首次以依法治国为主题的中央全会，在依法治国基本方略提出18个年头之后，法治中国的建设将展开新的蓝图、迈向更高境界。

“法令行则国治，法令弛则国乱。”党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央深刻总结历史、着眼未来，提出全面推进依法治国，对法治建设作出重大部署，积极回应了人民群众的关注和期待，表明了党中央加快建设社会主义法治国家的坚定决心和信心。

从提出“法治是治国理政的基本方式，全面推进依法治国”，到明确“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”；从强调“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，到要求各级领导干部“提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”……以习近平同志为总书记的党中央高扬法治精神、发展法治理论、运用法治思维、创新法治方式，为中国特色社会主义法治道路指明了方向，为我们党治国理政提供了根本遵循。

两年多来，正式废止劳动教养制度，表达着推进法治的决心；“让审理者裁判，由裁判者负责”，确立着司法改革的原则；“政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步”，展现着依法行政的步伐；首次集中清理党内法规制度，近四成被废止或宣布失效，传递着依法执政的决心；坚持用法治思维和法治方式反腐败，强调“凡属重大改革都要于法有据”，党和国家建设的各层次领域，都在前所未有的广度和深度上，向着制度化、法律化不断推进。法治中国的建设，回应着公平正义的群众诉求，诠释着现代治理的题中之义，激发着改革发展的前进动力。

在新的历史起点上，法治中国的主线日益清晰。“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。人民群众的利益和愿望体现在哪里？在党团结带领全党和全国各族人民创造幸福的过程中，法治既是必要途径，更是制度保障。唯有依靠法治，依靠宪法和法律体系才能凝聚共识和力量，保证中国社会可持续的发展与稳定。坚持依法治国，就是维护人民群众的根本利益；建设法治中国，就是凝聚民族复兴的力量。全面推进依法治国，就是要以法治巩固人民主体地位、维护人民合法权利，弘扬和践行法治这一价值理念，为法治中国的建设打牢深厚的群众基础。

“法者，天下之准绳也。”在我们这样一个13亿人口的大国，要实现政治清明、社会公平、民心稳定、长治久安，最根本的还是要靠法治。弘扬法治精神，凝聚法治力量，我们就能在创造经济奇迹之后，创造具有中国特色的法治文明，为实现中国梦提供有力法治保障，为人类政治文明作出新的更大贡献。

昨日起，中共十八届四中全会在北京召开，会议主要议程是研究全面推进依法治国重大问题。这是改革开放以来首次以“依法治国”为主题的中央全会。

时间闪回到17年前，中共十五大报告首次提出“依法治国”，标志着一场国家治理方略全面转型的开启。“法治国家”，一个简短的词汇，就此改变了法的意义，也清楚描绘了现代执政方式和现代化国家的走向。

17年并不是一个短暂的时间，“依法治国”方略的具体实现，在曲折中前进，取得了重大突破，也碰到了一些问题。“中国特色社会主义法律体系已经基本形成”宣告的那一刻，这场法治化进程迎来节点。今天，十八大报告提出全面落实依法治国方略，四中全会首次以“依法治国”为主题，这场法治化转型，几乎显现一种收官态势，决心空前。

“依法治国”，包括反腐制度化、司法体制改革、完善法律法规体系，等等，但核心涵义远远不止于此。确切地说，“依法治国”并不是一套法律意义上的装备，政治、经济、社会、文化的改变都可能涉及，唯有浑厚的文明土壤方能予以支撑“法治中国”，其实，法治化本身也就是一种国家社会进步的文明推进力，彼此相互支撑，互为因果。

这场改变已经发生，孕育已久的力量，将要在今天汇聚。中央全会以“依法治国”为主题，这是一次政治与历史的交账，也表明我们所经历的这场国家转型，向未来的推进，以及背后的种种治理方式的谋变，值得信赖，都在按照谋划的战略方针中稳步推进，我们需要凝聚信心。

这场堪称历史进程的改变，此时此刻，所有目光的聚焦，正在权力本身。曾经，“依法治国”被窄化为依法行政，民告官，权利监督权力，这样的认识有必要拓展。“依法治国”，它的必然前提，是国家权力体系完成法治化的蜕变。法律，以及法治化的一套程序，将是权力的直接表现方式。依法，并不简单说权力可能违法，然后人们可以据以控诉，而是说权力意志必须隐退于法律之中，权力将客观化、理性化，直接成为一套稳固而公正的运作体系。

这场改变是复杂而深刻的，但又以权力脱胎换骨的变化为直观印象。权力制约，在法治化进程中，将更多表现为主动的自我驯服。权力的监督，不再是成本昂贵的，条条道路通向阳光，法律、程序、规范无所不在，“牢笼”将成为一套技术体系。由此，人民对国家权力的认同与信服，将以规范认同、规则认同的方式呈现，人民在法治中看见自己的高贵。

我们都将迎面与适应这场法治化的改变，挣脱旧有体系的惯性，需要很多的认知与学习。官场法则，甚至社会的侵蚀，将在法治的浸润中洗涤。在这个意义上，法治是现代治理能力必经的环节，也需要继续上升为一种国家精神来对待。国家治理现代化，是执政能力的现代化，社会管理的现代化，是权力甚至人民与国家关系的现代化，我们都在同样的进程之中，“法治化”作为关键，也由此走向新的起点。

□ 本报评论员 李杏

关注“十八届四中全会”系列评论之二

全面深化改革，是党和国家面临的新形势和新任务。正是这个新形势和新任务决定了全面推进依法治国的必然性和紧迫性。反过来，依法治国对于全面深化改革又具有不可取代的保驾护航作用。

党的十一届三中全会是党和国家发展历程中的一个伟大历史转折。这个转折确立了党的基本路线这个最根本主题，即把我们的工作重心转移到以经济建设为中心的现代化建设上来，就是后来概括的一个中心两个基本点。就现代化建设而言，从十一届三中全会到今天的三十多年来，我们一直在坚持这个基本路线不动摇，并且取得了举世瞩目的伟大成就。但三十多年的发展变化，让形势和背景也有了很大不同，这就需要我们作出适时调整，与时俱进。

十八大后，党中央把改革提到了重要的议事日程上，十八届二中全会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。由此可见，改革已经成为新一届中央政府推动经济社会发展的重要手段，成为了新形势下继续坚持党的基本路线的重要措施，也成为了治国理政的重要“抓手”。

通过改革，释放经济社会内生的活力、动力，向改革要“红利”，并由此继续推动经济建设健康发展。今天的改革，是全面的而不是局部的、是深化的而不是表面的。我们需要用权威、公平、发展、稳定的“定海神针”来定义改革、推动改革、规范改革、保护改革，这个现代化的“定海神针”就是法治。

法治对改革具有先导作用。今后立法将对改革起到引领作用，立法先行，或者授权先行，不允许在法治轨道之外改革。面对改革决策与法治的关系，需要将法治权威置于改革之前，运用法治思维和法治方式推进改革，寓改革于立法之中。要走出“改革就是要突破现有法律”、“没有违法，就没有改革”等认识误区，同时也要避免陷入把改革与立法相等同的极端认识。

法治对改革具有规范作用。这种规范作用首先表现为正当程序对改革的规范作用。正当程序思维在法律思维中是一种技术性的思维，是为实现法治目标服务的，具有工具理性和附属性的特征，相对于实体而言，随着对程序价值的认识逐渐深化，其本身就存在不依赖实体而存在的独立价值。独立价值有三：一是能够限制改革决策的恣意；二是调动参加者的积极性，促使其作出理性的选择；三是迫使决策机关保持立场的一贯性。为使程序不至于流于形式，需要程序的内容不是机械决定的，程序的参与者具有一定代表性，程序的操作由专业人士进行，程序的决定具有权威性，同时还需注意程序的实质性价值。

法治对改革具有调整作用。处理好改革与多数人的利益关系，形成合理的利益关系结构是我国改革开放的重要起点和经验。三十多年前，平均主义利益藩篱的打破，使得改革赢得支持和强大合力；三十多年后，贫富差距扩大、利益结构失衡成为制约我国改革全面深化进行的重大障碍。能不能突破利益固化的藩篱，形成合理的利益格局，决定着全面改革的成败。当前，我们需要继续进行收入分配、市场化和行政体制改革，这些改革需要法治，需要用法律来调整利益结构失衡的格局。离开法治，分配中的无序和不公正难保不会出现。

法治对改革具有保障作用。改革的成果需要法治固化。这样一层关系可以理解为法治的“定”和改革的“变”，法律法规的特点是“定”，一旦固定下来，全体社会成员都要遵守；改革的特点是“变”，即突破原有的体制和规则。法治在巩固改革成果，让制度更加成熟定型方面有着关键作用。制度设计、政策规定等经由法律程序上升为法律法规以后，对于依法治国、依法执政和依法行政能够起到助推作用；同时将改革开放的成果进行固化的过程，也是法治本身不断调整和不断完善的过程。我们不仅要让成熟的改革经验上升为法律法规，更要用法治巩固改革成果。（作者为国家行政学院法学教研部副主任、教授、博士生导师）

中国特色社会主义道路不同于传统意义上的“以党代政”，也不同于北欧国家推行的“民主社会主义”，它坚持的是“党的领导、人民当家作主与依法治国三者有机统一”原则，并且将“秩序优先”、“制度保障”、“法律指引”作为中国特色社会主义的鲜明特征。因此，从“法治社会主义”的意义上来看，即将举行的党的十八届四中全会审议的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将为中国特色社会主义从理论和实践两个层面注入新的活力，使得中国人民在中国共产党领导下孜孜以求的社会主义事业焕发生机。这一“决定”的通过，必将全面推动社会主义中国的现代化建设，使得中国特色社会主义在法治精神的润育下更加适应中国现阶段的具体实际，也会从理论上高举起“法治社会主义”大旗，引领人类社会制度文明的新发展。

法国革命家罗伯斯庇尔说，法律是人民意志的自由而庄严的表现。

事实上，早在春秋战国时期，被称为“法家先驱”的管仲就提出过“以法治国”，然而他的目的是“法之立，在御民，民治而国安”，归根到底还是巩固君主的统治权。

几千年来，在中国人治多于法治，而这人治往往来自以血缘为纽带的礼教宗法体系。“普天之下，莫非王土”，然而即使是君王也有无奈的时候，比如清朝的末代皇帝溥仪当初也没有婚姻自由，无法选择自己的皇后。他在自传《我的前半生》中写道：“两个‘太妃’对未来‘皇后’人选发生了争执，都想找一个跟自己亲近些的当皇后。”这也就注定了他婚姻生活的悲剧。

当时的老百姓更是被封建礼教所束缚，不能决定自己的终身大事。

新中国成立之后公布施行的第一部基本法律婚姻法彻底改变了这一局面。婚姻法明确了婚姻自由、一夫一妻、男女平等、保护妇女和子女合法权益等原则。

官方数字显示，1950年左右全国的包办婚姻约占婚姻总数的90％以上，到1957年，这个数字缩减到10％，而属于自由或半自由的婚姻则占90％以上。

随后颁布的土地法让中国当时的3亿多农民获得了7亿亩土地，工会法让工人成为工厂的管理者。

1954年，新中国第一部宪法获得通过，奠定了中国法治建设的基础。

然而法治的萌芽却在1966年开始的十年“文革”中遭到了严重破坏。当时的国家主席刘少奇手拿宪法却也改变不了被迫害致死的命运。

“‘文革’时期是法律虚无主义。”国家行政学院法学教研部主任胡建淼说。中国政法大学教授李曙光表示，当时没有任何法律规范，个人专制、独断、一言堂、治理社会的方式有非常强的随意性，缺乏制度与法律规范来治理国家的状态，导致了一场灾难。

改革开放之初，中国反思了“文革”对法治的破坏以及造成的恶果。曾亲身参与并见证新中国法治史众多重大事件的老一辈法律人、最高人民法院原院长肖扬记得，当时学术界出现了关于“人治”与“法治”的争论，但是党内不少人视法治的提法为禁区。

邓小平在1978年中央工作会议闭幕会上说：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”

到了1997年，十五大报告正式提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”，把建设社会主义法治国家确定为社会主义现代化的重要目标，1999年，依法治国被写入宪法。

2010年，中国特色社会主义法律体系如期形成。

2012年，中共十八大提出“全面推进依法治国”，确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标时，“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”。

中共中央总书记习近平在多个场合强调依法治国。“法治是治国理政的基本方式。”这位拥有法学博士学位的领导人在2012年底首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上说。

2013年，中共十八届三中全会提出“推进法治中国建设”的新目标。

中国政法大学副校长、中国行政法学研究会会长马怀德说，常常被提到的法治应该是“一种规则之治、民主之治、平等之治、良法之治、程序之治”，“任何组织和个人都按照平等、民主、理性的程序和规则来办事，没有例外，没有超越法律的特权”。

他认为，一个国家的文明是靠几方面支撑的，包括物质文明、精神文明、制度文明、政治文明和生态文明等。

“改革开放之后，我们国家的物质文明发展速度非常快，现在中国可以称得上是一个经济大国甚至强国。”他说，“但是在政治文明、制度文明层面上，我们还有不少缺失，与更发达的法治国家相比，还有很多不足和短板。”

截至2013年，全国人大及其常委会制定了243部现行有效法律，国务院制定了680多件现行有效行政法规。这些法律、行政法规、地方性法规，加上其他立法确认的具有法律性质的规范性文件，共同构成了中国的法律体系。

马怀德表示，有一些法律和制度建设的成果是可以载入史册的，比如1989年制定、1990年开始实施的行政诉讼法。“这是第一部民告官的法，改变了长期以来民不能告官、不敢告官也不愿告官的局面和传统，这种官民强弱不均的局面在这部法律中得到了很大的改观。”他说。

凭着这部法律，安徽省安庆市望江县52岁的农民宋新元把安徽省环保厅告上法庭。

宋新元称，环保厅于2008年1月17日作出的一份“环评函”行政行为程序违法，导致一家化纤企业开工后当地环境污染严重，请求法院撤销这份“环评函”。

“虽然官司目前还没有赢，但这家化纤企业暂时停产了。GDP还能比生命更重要？”他翻着一些周边群众的病历说。这位只有初中文化的菜农平时喜欢上网，自学了很多法律知识。“我只是在拿起法律的武器维护自己的权利。”他说。

也有不少法律法规的进步是被一些轰动一时的事件催生的，比如2003年实施的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，就是一位名叫孙志刚的湖北青年用生命换来的。

2009年，四川成都妇女唐福珍为抗拒强拆点燃汽油自焚。她的悲剧引发了人们关注，2010年《国有土地上房屋征收与补偿条例》取消了行政强拆。

“改革开放后几十年，我们完成了西方几百年的立法过程。”中共四川省委副秘书长、四川省依法治省领导小组办公室主任杨天宗说，“但是封建社会几千年，传统的思想深入人心，不是短期改得了的。”

只有用法治，才能最终做到把权力关进牢笼，防止滥用。

著名法学家江平认为，近些年来依法治国被提到前所未有的高度，但“红头文件代法、以权压法、以权乱法”现象依然存在；更有甚者，个别党员领导干部带头破坏法治，以个人意志代替党纪国法。

不久前落马的山西省副省长任润厚曾提出过“权力论”，其核心是权能生钱，钱能生权。据媒体报道，他曾问一个煤矿的班子成员：“如果公司把煤炭销售权放给你，再给你一点人事权，给你一点物资采购权，你能不能每年给公司多交一亿元的利润？”

而完善法律法规也是中国坚持法治之路的必然趋势。

有基层检察长反映，刑诉法有的条款不合理，在办案中很难做到，大家就想一些变通办法规避。一些法官认为，刑法罚则自由裁量权太大，“有的贪10万元判了死刑，有的贪几百万元判了15年，我们也难办”。

“现在法官的权力越来越大，如何监督其权力运用十分重要。”上海市高级人民法院审判管理办公室副主任唐震说。

江苏省海门市法制办公室自2002年起开展法律执行情况检查，目前已检查逾60部法律法规，发现其中有6部因情况变化，在基层实际上已不执行或部分不执行，有13部规定偏软、不合理、不明确，很难执行，有两部与上位法不衔接、有冲突，无法执行，还有一些法律法规中的用语不规范，容易产生歧义。

“这些问题的存在使人们对法律的崇尚、敬畏之心明显弱化，选择性守法、选择性执法在一些地方已成普遍现象，长此以往依法治国就会成为一句空话。”一位司法界的资深人士说，现在有些怪话，说什么“有法没办法、没法有办法”、“明规则斗不过潜规则”、“政策治不了对策”，这些话不一定全对，但也提醒人们应该进一步提高立法和执法工作质量。

为了解决这些问题，政府在完善法律法规的同时推进了司法体制改革，强调司法去行政化、去地方化以及强化司法人员分类管理，已经在上海、吉林等6个省市进行试点。

“从传统的非法治形态的统治形式最终走向法治的现代治理模式，表明我们党对社会政治发展的规律有了新的认识，同时也反映出我国政治文明水准的跃升。”上海市人大常委会法工委主任、法学教授丁伟说。

“随着依法治国方略不断推进，法治理念不断深入人心，中国社会将进一步形成办事依法、遇事找法、解决问题用法的良好氛围，中国政治民主将进一步走向成熟。”他说。

即将召开的十八届四中全会将研究全面推进依法治国重大问题，体现中共把法治建设提升到前所未有的高度，这让人们看到了更大的希望。

据新华社北京10月19日电

（记者白旭、蔡敏、余里　参与采写：朱青、刘翔霄、刘斐、许晓青、徐扬、吕秋平）

【要把改革顺利推进下去，就需要法治划定保障轨道、堵住各种吞噬改革成果的跑冒滴漏。四中全会将使我们的法治更有质量，使我们的法治更有力量。】

今天，备受瞩目的十八届四中全会开幕，议题早已确定为研究全面推进依法治国重大问题。面对当代中国行进的历史新方位，面对人民对法治的期待目光，四中全会将在怎样的深度和广度上进行回应？它又将在中国的历史进程中筑下什么样的里程碑？数日内，答案将揭晓。

今日之中国，已经进入全新的航域，身后是法律体系的基本完备，脚下是发展的新阶段，周边是上下打量的目光。社会精神层面，法治日渐成为共同的核心价值；人民物质层面，法治为人民共享改革发展成果保驾护航乃是热切期盼。从发展阶段和实际看，这一期盼已经成为一个痛点与焦点。

这两年，中央对老虎苍蝇一起打，让一批大贪小蛀们落马，人民群众拍手称快。为什么？原因就在于，这些蛀虫们在吞噬人民的血汗财富。在那些有利益的地方，权力都在染指；有资源的地方，权力都在伸手。一些人因此而大贪大吞，肆无忌惮。因此，打掉腐败分子的嚣张气焰，把权力关进法治的笼子里，才会确保人民的果实落到人民的手里。

也必须看到，人民要能享受到改革发展成果，路障不少。一个关键方面就是体制机制障碍。这些障碍，并不仅是因为滋生腐败，更可能是因其制约而导致社会失去活力，导致发展成果被沙漏。因此，改革是必须推进的主旨。三中全会吹响全面深化改革的号角，改革的红利效应开始显现。要把改革顺利推进下去，就需要法治划定保障轨道、堵住各种吞噬改革成果的跑冒滴漏。习近平明确提出“凡属重大改革都要于法有据”，让百姓看到了法治的力量和前景，更让人们期待四中全会在改革方面烹饪的法治大餐。

社会生活中，公平正义如阳光、空气，受益而不觉，失之则难存。从总体情况看，改革开放36年来，社会公平正义方面的进步有目共睹。但是，还有一些地方的百姓遭受不法分子的欺凌，还有一些权力凌驾于法律之上而对群众利益造成侵害。有的案件存在徇私枉法现象，人民群众还难以在每一个司法案件中都感受到公平正义。有的执法不严、选择性执法，有的有案不立、有罪不究，有的办关系案、人情案、金钱案，这些都使公民的合法权益受到侵害，逐渐蚕食着人民群众对公平正义和法治的信心。对此，我们又岂能让人民失望？又怎能不回应人民群众的强烈期待，不给人民的信心注入法治的能量？

法治的最终呈现，应当是一种良好的状态。当出现违法现象时，依法治之成为共识和行动。当人们解决问题办事情时，法治成为共同价值和信念。诚然，我们知道这样的状态还很难一蹴而就，但是我们必须把法治导入良性循环，使我们的国家、我们的社会在这个轨道上不断向上攀升。四中全会就是这样一个重大的导入机制，它将使我们的法治更有质量，使我们的法治更有力量。如是，人民共享改革发展成果，就必定拥有健全的、刚性的法治轨道，就谁也夺不走，哪里也漏不掉。

【实现依法治国，是执政理念和执政手段的根本转变，也是走向现代化国家的必由之路。对中国这样一个仍然处于转型期的国家而言，实现依法治国是最为重要和根本的转型。】

今天，中共十八届四中全会开幕。虽然详尽的会议内容尚未公布，但根据早已披露的“依法治国”的主要议题，及新华社等权威媒体围绕会议所作的前瞻和预测，人们可以有足够的依据作出判断：这次会议将成为中国法治史上的新节点，亦将开启中国法治社会建设的新历程。

依法治国并非全新的提法，而是在中共十五大就被作为“治国方略”而提出，距今已有17年的历史。回头检视17年来的法治建设，虽然也有反复和徘徊，但依然取得了巨大的成就和进步：党和政府对依法执政、依法行政的自觉认识和自我约束，全社会对司法独立和司法专业化的不断呼吁和推进，收容遣送和劳教制度的废止，佘祥林、赵作海杀人案及张辉、张高平叔侄杀人案等错案的纠正，一系列重要法治事件的出现，既是法治建设本身的成绩，也进一步促进了公众对法治完善的期待。而邓玉娇、唐慧等“非典型性”案件掀起的舆论热潮，则在一次次对现行法律体制强烈冲击的同时，也完成着对公民的普法教育。公众对司法独立、司法公正的要求，从未像今天这般强烈和迫不及待。

因此，依法治国于17年后再次成为十八届四中全会的核心议题，绝非简单的轮回和重复，而是在以往法治建设基础上的深入推进。

而总结以往数十年来法治建设的历程，执政党和广大民众已经就中国法治建设形成了基本的共识，即依法治国而非以人治国、以权治国，是中国法治建设和社会治理必须遵从的根本原则，也是必须逐步达至的最终目标。而在这一原则之下，中国的法治建设不可能照搬、移植发达国家既有的模式，而是必须基于中国历史文化传统，探索适应中国现实国情的中国式法律体系和法治秩序。

习近平主席在不同场合的多次讲话中，对中国法治建设的原则进行了深入阐述，“宪法是国家的根本法，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”明确了宪法在中国法治建设中的权威地位，同时也明确了执政党必须“依宪执政”的根本原则。“发展人民民主必须坚持依法治国、维护宪法法律权威，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”则明确了依法治国与人民民主的根本关系，使“党在宪法框架内活动”的原则，得到制度性的约束和保障。

十八大以来强力推进的反腐风暴，则让人民群众直接感受到执政党对国家、民族前途的责任担当，和依法从严治党的决心和信心。而随着反腐斗争的持续推进和腐败内幕的不断披露，人们也越来越明确意识到，权力导致腐败、再靠权力打击腐败的轮回，已经被证明无法从根本上杜绝腐败现象的滋生、泛滥，包括法律制度在内的制度建设，才是防止腐败泛滥的根本保证。让权力在法律的约束下运行，是依法治国的重要内容。

张辉、张高平叔侄杀人错案，在真凶并未出现的情况下得到纠正，让人们看到“疑罪从无”的原则，正在逐渐落实到司法审判过程之中，习近平主席提出的“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益”，也因此有望成为现实。

而在更广泛的社会生活中，切实落实依法行政，实现司法公正，让司法完成定纷止争的社会功能，让法律成为维护社会公正的最后堤坝，也是依法治国的重要目标。

实现依法治国，是执政理念和执政手段的根本转变，也是走向现代化国家的必由之路。对中国这样一个仍然处于转型期的国家而言，实现依法治国是最为重要和根本的转型。

本报评论员 张天蔚

【在通往公共财政、民主政治、法治社会的进程中，法治财税可以最大限度地激发市场活力、制度活力和社会活力。】

中国经济发展进入“新常态”，意味着深水区的改革将更加注重发展质量而非数量、更加注重长远效益而非眼前利益。而实现“新常态”战略，法治财税堪称奠基石。在通往公共财政、民主政治、法治社会的进程中，法治财税可以最大限度地激发市场活力、制度活力和社会活力，使创造力与财富的源泉充分迸流，同时又直接影响收入分配与人民福祉，进而从结构和功能上推动国家治理体系和治理能力的长足进步。

首先，法治财税能够激发社会活力。以法治财税为代表的一系列依法治国方略，通过落实税收法定原则、强化人大的预决算审批权等方式，广泛吸纳民智、听取民意。同时，旨在缩小贫富差距、维护社会公平正义的收入分配改革又是保障改革温度的突出体现，是始终保持人民对“新常态”信心和参与度的法宝。近年来，“营改增”试点扩围、加大民生财政投入等法治财税举措使改革红利进入人民群众的腰包，获得社会一致好评，为“新常态”积聚了信任和力量。可见，法治财税根本上是为了保障纳税人基本权利、严格控制公共财产转化的各个过程，必将为“新常态”下的发展保驾护航。

其次，法治财税能够激发制度活力。形成发展的“常态”，关键在于制度，特别是要用制度管权、管人、管事，打造法治国家、法治政府、法治社会。其中，法治财税是理财治国的突破口。例如，刚刚修改通过的新预算法，以规范政府收支行为为立法宗旨，规划了建立全面规范、公开透明的预算制度蓝图，打造出约束权力的制度笼子。又如，针对厉行节约，我国已制定《党政机关厉行节约反对浪费条例》等制度，形成了欣欣向荣的反腐新常态，整个社会风气将更耳目一新。这充分证明：法治财税的效果是实实在在的，直达百姓的心坎，是“看得见的法治”。

最后，法治财税能够激发市场活力。让市场在资源配置中起决定性作用，同时更好地发挥政府职能，是经济发展“新常态”的关键战役。当前阶段，财税体制改革是经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态文明体制改革的交汇点，法治财税为理顺政府与市场的关系提供了有效的抓手。以“公共性”为导向的财政支出，能够做到不越位、不缺位、不错位，推动基本公共服务均等化，最大限度地惠民利民；稳步推进“营改增”和结构性减税，可以为税负较重、发展受阻的企业松绑；对税收优惠政策的清理、对地方债的适度风险管控、纳税信用管理办法的出台等财税改革措施，也将为市场主体注入“新常态”下崭新的活力。

市场经济就是法治经济，“新常态”的根基就在于法治，在于以法治来激发活力、凝聚共识、推进改革。市场活力是我们改革开放实践的经验财富，制度活力是我们解放思想的新增长点，社会活力是我们依靠人民、服务人民的本质要求，而法治财税为“新常态”的发展之道提供了立足过去、把握现在、面向未来的改革进路。

刘剑文（北京大学法学院教授，北京大学财税法研究中心主任）

2012年12月4日,习近平总书记在纪念现行宪法正式施行30周年大会上,将“依法治国”与“依宪治国”之间的关系从“首先要”提升为“首先是”。虽然是一字之差,“要”和“是”却反映了最高决策层对“依宪治国”在推进“依法治国”中所具有的价值认识上的“飞跃”:“是”已经明确肯定“依宪治国”是“依法治国”的重要事项,是不可改变的客观事实;而“要”只是表示了一种“希望”和“应该”,是一种对理想目标的价值追求。

“依法治国”一词的核心在于一个“法”字,而“依宪治国”最突出的中心词是“宪”。“依法治国”与“依宪治国”之间的关系可以简化成“法”与“宪”的关系。广义上的“法”包含了“宪法”,狭义上的“法”只是指根据宪法制定和产生的由国家专门立法机关制定的法律法规。从广义上的“法”来看,由于宪法是一国的根本法,在具有中国特色社会主义法律体系中居于统帅地位,因此,“依法治国”中的“法”最重要的应当是“宪法”,“依宪治国”是“依法治国”的基础和核心内容,如果“宪法”不能成为治国的“依据”,那么,依据广义上的“法”来实行“依法治国”就可能出现“法出多门”、“政出多门”的弊端,继而妨碍“依法治国”基本方略的落实。从狭义上的“法”来看,如果“依法治国”中的“法”只是指国家专门立法机关制定的法律法规,很显然是存在缺陷的,必须要将“依宪治国”作为“依法治国”的基础和前提。如果只讲“依法治国”,不讲“依宪治国”,那么,就无法保证“依法治国”基本方略得到全面、系统的贯彻和落实,法制的统一性就无法得到有效保证。所以,从理论上看,不论是从广义上、还是从狭义上来理解“依法治国”中的“法”的含义,都不可能脱离“依宪治国”。

由于宪法作为国家根本法是一切法律法规赖以存在的前提,是国家机关、社会组织和公民个人行为的基本行为准则,是保证一国法制统一性的制度基础,体现了“法律至上”的法治精神,因此,旗帜鲜明地坚持“依宪治国”,就是要高举社会主义法治的大旗,坚定不移地走中国特色的“法治社会主义”道路,这是实现“中国梦”和中华民族伟大复兴理想的必由之路,是实现社会主义现代化强国的必然选择,这个历史潮流是任何人、任何势力都不可阻挡的。这是推进法治中国建设的指路明灯,是我们实现“两个一百年”奋斗目标的根本保证。我们必须更加珍惜、爱护,落实到制度建设和具体的行动上,才能不辜负我们这个时代!

(中国社会科学院法学所研究员、博士生导师莫纪宏)

【目前来看，各界对预算法四审稿的认同度较高，很多方面的修改体现了进步，期待其能顺利通过，修了十年也不应再拖。当然，本次通过之后，继续对预算法进行修改和完善，也是依法治国的应有之义。】

据新华社报道，全国人大常委会近日四审预算法修正案草案。从2004年正式启动修改算起，本次预算法修改已经跨越十年、历经三届人大，修法难度和背后的博弈之激烈，可想而知。

在一个现代国家，预算法的重要性不言而喻。被称为“经济宪法”的预算法，关涉人大与政府、中央与地方、政府部门之间等诸多关系，这是修法博弈多年难有共识的重要原因，但换个角度看，这也是推动改革和法治的一个重要突破口。

习近平总书记曾指出，依法治国是“实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”。而很多国家的实践证明，一个科学合理的预算法，能更清晰地划定政府与市场边界，厘清中央和地方权责关系，有助搭建良好的国家治理架构，有效地遏制腐败。换句话说，预算管理制度的完善，是一个国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。

就此而言，尽快在预算法的大修中寻求共识，合乎依法治国的逻辑。在预算法修改过程中，一些备受争议的问题，也都可以置于依法治国的视角下，来评估怎么做更符合法治的精神、更能促进治理体系和治理能力的现代化。

比如，要不要赋予人大预算修改和调整权。按照目前法律，人大对于预算草案，只能整体赞同或反对，不能就具体问题进行修改或调整，显然，这在事实上削弱了人大的审查和监督权，也影响监督效率和效果。每年两会期间，我们经常会听到人大代表抱怨，对预算看不懂或来不及看，同时因为是整体表决，对具体问题的意见无法通过合适渠道及时解决。而如何从法律上强化人大审查和监督预算的权力，也是众多学者近年来的一致呼吁，但愿接下来还能有所突破。

再如，要不要坚持现行预算法采用的“央行经理国库制”。这一问题此前也有很多争议，二审稿、三审稿曾删除这一条款，直到四审稿再度恢复。争议背后，其实是对权力制衡的不同态度。目前“央行经理国库制”之所以赢得很多专家认同，重要原因即在于其从制度上避免财政部门集预算编制、执行、监督于一身，能在一定程度上促进财政透明和预防贪腐。分权制衡，应是现代化的国家治理体系中必须坚持的重要原则。

目前来看，各界对预算法四审稿的认同度较高，很多方面的修改体现了进步，期待其能顺利通过，修了十年也不应再拖。

依法治国，顾名思义是要依照体现人民意志和社会发展规律的法律治国，而不能依照哪些个人或部门的意志。预算法的大修也当如此，尽可能超脱具体部门的利益羁绊，实现把预算置于阳光下的初衷。当然也要承认，修法总是很难一步而达最完美状态，本次通过之后，继续对预算法进行修改和完善，也是依法治国的应有之义。